探索：“特色小鎮+全域旅游+產鎮融合”模式

旅游業作為國民經濟支柱產業，其發展與整個經濟社會發展緊密相連，只有跟上時代步伐才能更好地適應新形勢，才能在新常態中找準新機遇。在PPP模式風起云涌的今天，旅游業界亟需思考如何應用PPP模式促進行業發展。

習近平主席強調：“新農村建設一定要走符合農村實際的路子，遵循鄉村自身發展規律，充分體現農村特點，注意鄉土味道，保留鄉村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉愁”。

用PPP打造特色小鎮的模式是：“特色小鎮+全域旅游+產鎮融合”，產業包括：基礎產業、文旅產業、環保產業?；A產業是農業產業，就是打造農業、漁業、林業、牧業及中草藥、茶葉、花卉等上下游產業，這是小鎮的支柱產業；文旅產業就是從打造旅游的思維出發，使生態旅游業、現代服務業，成為小鎮的輔助產業；環保產業是建設生態文明小鎮，要對影響區域范圍內的新舊環境污染因素利用無污染、無害化、資源化的高科技技術進行治理，形成的循環經濟產業。

因此要把多種業態綜合起來統一打造，為小鎮發展提供源源不斷的現金流入。在策劃中要體現“天性，地性，人性”，以“文化”塑魂，以“產業”興鎮，以“生態”涵養，創造人與人、人與自然、人與產業和諧相處，帶動新經濟、新產業、新商業的發展，給萬企帶來轉機，給百姓帶來新的生活和幸福的未來！

新華社受權發布《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》。這是2004年以來，中央一號文件連續第13次聚焦“三農”。而自2013年以來，中央一號文件連續四年聚焦農業現代化這一大主題，并且從高層透露的信息來看，農業現代化將是貫穿整個“十三五”的議題。

農業供給側改革

從具體內容來看，今年中央一號文件亮點多多，很多內容都是首次寫入。比如，首次明確了“農民主體”，首次將食品安全上升至國家戰略，首次納入農業供給側改革。值得注意的是，作為農業供給側改革的重要組成部分，文件對一二三產融合做了全面部署，而政府與社會資本合作（PPP）作為供給改革的重要內容，也首次引入了中央一號文件

一號文件兩次出現PPP

一號文件全文兩次出現PPP，分別是在第15，大力發展休閑農業和鄉村旅游?！胺e極扶持農民發展休閑旅游業合作社。引導和支持社會資本開發農民參與度高、受益面廣的休閑旅游項目?！钡?6條，完善農業產業鏈與農民的利益聯結機制。通過政府與社會資本合作、貼息、設立基金等方式，帶動社會資本投向農村新產業新業態。2015年中央一號文件也提到，鼓勵和引導社會力量參與公益性服務。引導和鼓勵社會資本投向農村建設。不過，這次的提法更加明確，顯示PPP在農村的具體投向。

PPP模式帶動農業變化

有關人士指出，新型城鎮化作為推動中國經濟持續健康發展的引擎，鄉村建設是重要方面，“新型城鎮化建設的核心是產業的發展和升級，農村主要是農業現代化，農村新產業新業態和鄉村旅游都是實現的重要的模式。

通過PPP模式將社會資本引入農村，可以帶來新的信息資源、資金投入和經營模式，與相比以往，無論是信息、渠道還是收益都有明顯改變，會帶動農業的變化。社會資本進入農村，與供給側改革一脈相承。中央大力提倡供給改革，PPP在農村領域大有作為。

具體內容

1、大力發展休閑農業和鄉村旅游

依托農村綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源，大力發展休閑度假、旅游觀光、養生養老、創意農業、農耕體驗、鄉村手工藝等，使之成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業。強化規劃引導，采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設立產業投資基金等方式扶持休閑農業與鄉村旅游業發展，著力改善休閑旅游重點村進村道路、寬帶、停車場、廁所、垃圾污水處理等基礎服務設施。積極扶持農民發展休閑旅游業合作社。

引導和支持社會資本開發農民參與度高、受益面廣的休閑旅游項目。加強鄉村生態環境和文化遺存保護，發展具有歷史記憶、地域特點、民族風情的特色小鎮，建設一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養的森林景區。依據各地具體條件，有規劃地開發休閑農莊、鄉村酒店、特色民宿、自駕露營、戶外運動等鄉村休閑度假產品。實施休閑農業和鄉村旅游提升工程、振興中國傳統手工藝計劃。開展農業文化遺產普查與保護。支持有條件的地方通過盤活農村閑置房屋、集體建設用地、“四荒地”、可用林場和水面等資產資源發展休閑農業和鄉村旅游。將休閑農業和鄉村旅游項目建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃合理安排。

2.完善農業產業鏈與農民的利益聯結機制

促進農業產加銷緊密銜接、農村一二三產業深度融合，推進農業產業鏈整合和價值鏈提升，讓農民共享產業融合發展的增值收益，培育農民增收新模式。支持供銷合作社創辦領辦農民合作社，引領農民參與農村產業融合發展、分享產業鏈收益。創新發展訂單農業，支持農業產業化龍頭企業建設穩定的原料生產基地、為農戶提供貸款擔保和資助訂單農戶參加農業保險。鼓勵發展股份合作，引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，讓農戶分享加工銷售環節收益，建立健全風險防范機制。加強農民合作社示范社建設，支持合作社發展農產品加工流通和直供直銷。通過政府與社會資本合作、貼息、設立基金等方式，帶動社會資本投向農村新產業新業態。實施農村產業融合發展試點示范工程。財政支農資金使用要與建立農民分享產業鏈利益機制相聯系。鞏固和完善“合同幫農”機制，為農民和涉農企業提供法律咨詢、合同示范文本、糾紛調處等服務。

旅游業為何親睞PPP模式

1.旅游業急需突破傳統的融資瓶頸

我國旅游業長期以來主要依賴于四種融資模式：

一是政府投資，主要用于高等級公路、通訊等旅游基礎設施。但政府投資受預算限制，財力有限。二是銀行貸款，主要以景區、景點或項目作抵押，用于基礎設施建設、景點建設等方面。然而，銀行貸款對地區小項目的資信狀況不信任會導致其申請困難。三是資本經營，利用股票上市、資產重組等籌集資金。不過，中國證券市場發展的特殊環境，使旅游企業上市融資阻力重重，我國至今沒有出現諸如美國運通、迪斯尼等市值過千億的旅游集團企業，據有關部門數據，我國大型旅游公司排行榜首的中旅集團市值僅為152億。四是外商投資，利用稅收等優惠政策吸引外資投資旅游景點、娛樂設施等。外商投資具有偏景點輕基礎設施的特點，追求短期效應造成地區旅游業難以可持續發展。

資本規模決定一個產業發展的規模和速度。旅游業的實際情況是內源資金有限，融資渠道單一，投資單一，一般依靠國家專項基金、政府投資、企業貸款，而利用廣大社會資金，特別是國外大型銀團和項目投資公司的引進不足。傳統的融資方式難以滿足旅游智慧化建設與旅游產品結構轉型的巨額融資需求。融資瓶頸問題阻礙了旅游企業規模擴張及全國旅游產業的可持續發展。旅游資源開發建設的資金籌措問題能否有效解決，成為旅游業能否加速發展的關鍵環節。

2.民間資本持幣尋找旅游投資機會

據有關資料顯示，全國民間資本總量約為30多萬億元。若對該類巨大的社會資本加以引導利用，或將成為擴充旅游融資渠道，促進旅游業轉型升級的重要途徑。巨大的利益驅動促使地方政府想盡一切辦法、出臺多項政策扶持發展旅游業。旅游開發成為許多利益集團的戰略性投資，把對自然資源和文化資源的占有和開發作為投資重點，欲在旅游業快速發展的大好勢頭中分得一杯羹。然而，長期以來，社會資本對旅游項目投資卻受到諸多條件限制，PPP模式將為社會資本進入旅游行業鋪墊道路。

3.旅游業自身具有運用PPP模式的先天優勢

景區開發具有公益性和商業性的雙重屬性。絕大部分景區依托的是自然景觀、文物古跡等社會公共資源，其公共產品的特征決定了本身的公益性，公益性決定了景區發展需要政府主導，保證所有游客享受旅游資源的權利。同時，旅游產業發展又要注重其市場化運營，降低運營成本，形成規模效益，作為經營性的景區，必要求盈利的一面。由此而知，旅游資源的開發最適合運用PPP模式，其次是基礎設施，通過自身運營，可以收回投資并賺到錢。

4.PPP模式在旅游業有成功先例

在我國旅游業，PPP模式已經有相關的成功案例，如西安曲江文化產業投資公司所運作的“大明宮國家遺址公園”項目。

2007年作為西安城市建設、大遺址保護和改善民生的重點工程，曲江新區啟動了大明宮國家遺址公園招標工作。曲江新區管委會充分利用“曲江模式”中的金融平臺，以獨創的“曲江-PPP模式”進行大明宮項目開發建設，有效地解決了大明宮國家遺址

公園項目因開發范圍廣、難度大、項目綜合性強、所需資金數額較大等問題，通過政府的財政支持與社會資本的有機結合，滿足了項目的資金需求，保障了這一大型民生工程的順利開發。

項目融資來源組成：項目前期政府部門投資400億元，主要用于非營利項目的開發建設。針對大明宮國家遺址公園項目，由國家開發銀行與工商銀行西安市分行等金融機構組建銀行投資戰略聯盟，為大明宮項目周邊的改造建設投資100億元。

與香港中國海外發展有限公司(簡稱中海外公司)簽署《大明宮遺址保護和周邊開發項目戰略合作框架協議》，投資規模達200億元，項目相關配套基礎設施以及高檔住宅和商務中心等重大工程項目的投資建設達成合作意向。

與中國建筑股份有限公司簽署《大明宮遺址保護和周邊開發項目工程建設及城市資源運營合作框架議》，協議金額200億元。與恒大地產集團西安有限公司簽訂《西安大明宮片區改造幵發項目戰略合作意向書》，恒大集團投資100億元參與大明宮周邊的城中村、棚戶區改造。

大明宮遺址區保護改造辦公室與建設銀行曲江支行簽訂29.9億元的合作協議。大明宮遺址區保護改造辦公室與金地集團簽訂40億元戰略合作協議。

此外，曲江管委會以城市運營商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的開發模式，在大明宮遺址項目中，先建設完成遺址公園部分，之后再將周邊的土地轉讓給實力較強的地產商，由地產商組織周邊環境的改造與開發建設，以提升公園周邊土地價值，為其他項目的開發建設籌集資金。

大明宮國家遺址公園PPP模式建設的經驗，對于PPP模式在旅游業運用具有一定的借鑒意義：

第一，大明宮國家遺址公園具有作為公共產品的社會效益，同時也具備了作為商品的經濟特性，屬于旅游行業典型的準經營性項目。

第二，大明宮國家遺址公園的開發建設資金以及前期的拆遷安置成本數額較大，單單依靠公園建成后的門票收入及租金收入難以滿足項目資金需求。而且，項目還包括遺址周邊區域的改造規劃，其在整體規劃范圍中所占比例較高。PPP模式的成功在于，在對遺址充分保護的前提下，盡可能地發揮遺址的突出價值，并以此改善遺址周邊環境，通過提升區域整體價值實現大明宮項目的增值。

第三，PPP模式是一個復雜系統，運作程序繁雜。建立政府與社會資本的合作關系、明確責任分工、共同分擔風險，是PPP項目成功的基礎。運用 PPP模式需要妥善安排各參與方在項目中的權利和義務，要做好政府與社會資本方的責任劃分，重視政府在項目中的規劃作用，要制定詳細項目計劃，完善交易結構和項目管理機制。大明宮項目說明，在保證各參與方利益的情況下，科學設計交易結構，可以保障整個項目運作順利進行。

第四，組建一個能夠進行“全壽命周期管理”的專業項目管理機構，有效的監督和良好的管理結構，比如西安市政府牽頭的“西安曲江大明宮遺址保護改造委員會”，專門負責對項目的監管，社會資本與政府間進行協調，建立長效管理機制，值得借鑒。

旅游業引入PPP模式帶來哪些益處

對于旅游行業而言，PPP模式是新常態下發展我國旅游產業的動力性抓手。PPP模式既是融資概念，更是一個景區項目管理概念，強調的是PPP項目對景區的全壽命周期運營管理，分為兩個“生命周期”，第一是匯聚社會資本的投資力量，為旅游景區建設和周邊基礎設施建設融資；第二是在提高景區旅游服務質量等軟件上發揮作用的階段，即項目運營管理階段。

旅游業尤其是景區引入PPP模式具有四方面的益處：第一能提高旅游項目的運作效率與收益水平；第二能降低風險以吸引更多的社會資本投資；第三，能引入競爭和監督機制實現旅游的可持續發展；第四，能有效緩解景區發展雙重性質的困擾。

目前全國景區中國有性質的占53.3%，國有就必須要考慮公益性，但要謀求發展，就必須具有商業性，這種雙重性長期以來成為困擾景區發展的一個瓶頸。采用PPP模式，可發揮政府政策支持和企業市場化運作的雙重優勢，基礎設施建設由政府主導，運營由企業主要負責，通過低成本解決景區運營費用問題，兼顧景區發展的公益性和商業性特征。

不過，PPP模式在我國運用處于起步階段，在公共項目中的運用并不成熟，相關法律有待健全。對新常態下的中國式PPP模式，始終要有清醒的認識，要通過不斷提高認識和學習實踐，去把握其方向和規律。（原題《“特色小鎮+全域旅游+產鎮融合”模式促進鄉村旅游發展》）